정책과 동향
국제사회의 플라스틱 규제 현황과 시사점
작성자 : 편집부
2022-06-05 |
조회 : 1042
국제개발협력센터 글로벌전략팀 / 이성희 전문연구원 / (leesh@kiep.go.kr, Tel: 044-414-1234)
< 차례 >
1. 배경
2. 국제사회의 플라스틱 규제 현황
3. 평가 및 시사점
1. 배경
전 세계적으로 플라스틱 생산량과 폐기물 발생량은 늘어나고 있으나 재활용률은 9%에 불과1)
플라스틱 생산량은 2000년 2억 3,400만 톤에서 2019년 4억 6,000만 톤으로 크게 늘었고, 같은 기간 플라스틱 폐기물 발생량은 1억 5,600만 톤에서 3억 5,300만 톤으로 두 배 이상 증가했다.
코로나19로 인한 봉쇄조치로 2020년 전 세계 플라스틱 사용량은 전년 대비 2.2% 감소하였으나, 경기회복과 함께 플라스틱 사용이 다시 늘어날 것으로 전망되며, 특히 의료부문이나 개인위생용 플라스틱 제품, 전자상거래 등의 부문에서 포장재 플라스틱 사용이 늘어나는 추세다.
한편 전 세계 플라스틱 폐기물의 재활용률은 9%에 불과하며, 재활용되지 않은 폐플라스틱은 매립(50%), 무단투기(22%), 소각(19%)의 방식으로 처리되고 있으며, 플라스틱 폐기물은 주로 포장재(40%), 소비재(12%), 섬유(11%) 등으로부터 발생하고 있다.
화석연료를 이용한 플라스틱 생산, 환경적으로 건전하지 않은 폐기물 처리, 해양으로 유입된 폐플라스틱과 미세플라스틱 등은 심각한 환경 및 경제적 문제를 초래
전 세계적으로 2019년 플라스틱 생산과 소비 과정 전반에서 약 18억 톤의 온실가스가 배출되었고, 이 중 90%는 화석연료로부터의 생산 및 전환 과정에서 발생했다.2) 특히 플라스틱은 해양폐기물의 80%를 차지하는데, 해양 플라스틱 폐기물은 2016년 연 900만~1,400만 톤에서 2040년 연 2,300만~3,700만 톤까지 증가할 것으로 전망된다.3) 플라스틱 유입으로 인한 환경오염은 생태계 및 인류의 건강을 위협할 뿐 아니라 폐기물 처리와 오염복구를 위한 추가적인 비용을 유발하며, 수산업, 관광업 등에도 영향을 미친다.
최근 개최된 제5차 유엔환경총회(UNEA-5)는 2024년까지 플라스틱 오염을 방지하기 위한 구속력 있는 최초의 국제협약 제정에 합의하였으며, 다자협의체 및 개별 국가 차원에서도 플라스틱의 생산·유통·소비·재활용 및 폐기물 처리 등 전 수명주기에 걸쳐 순환성을 개선하는 조치를 마련하고 있다.
최근 우리나라도 ‘생활폐기물 탈(脫) 플라스틱 대책’, ‘한국형(K)-순환 경제 이행계획’ 등을 토대로 플라스틱 사용을 근본적으로 줄이고, 고품질 재활용을 늘리는 방안을 추진하고 있다.
이에 본 고에서는 플라스틱의 생산과 소비의 지속가능성을 높이기 위한 국제사회의 정책 동향을 살펴보고 시사점을 도출하고자 한다.
1) OECD(2022), Global Plastic Outlook, https://www.oecd-ilibrary.org/environment/global-plastics-outlook_de747aef-en(검색일: 2022. 4. 18).
2) Ibid.
3) UNEP(2011), From pollution to solution, https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/36963/POLSOL.pdf(검색일: 2022. 4. 18).
2. 국제사회의 플라스틱 규제 현황
가. 다자협력
2022년 2월 28일~3월 2일 케냐 나이로비에서 개최된 제5차 유엔환경총회(UNEA-5)에 참석한 175개 회원국은 2024년 말까지 플라스틱 오염 문제를 해결하기 위해 구속력 있는 최초의 국제협약을 제정하는 내용의 결의안4)을 채택
회원국들은 2021년 9월 르완다와 페루가 제출한 결의안 초안(플라스틱 전 수명주기에 걸친 국제협약)과 2021년 12월 일본이 제출한 결의안 초안(해양 플라스틱 폐기물에 관한 국제협약)을 토대로 협상을 진행하여 플라스틱 문제를 종합적으로 다루는 국제협약을 제정하기로 합의했다.5)
UNEA-5 개최에 앞서 WWF, Ellen MacArthur Foundation 등은 환경적·경제적 관점에서 국제 플라스틱 협약의 필요성을 강조하는 보고서를 발표하였고, 100여 개의 플라스틱 소재·제품·유통 기업, 폐기물 처리기업, 금융기관 등은 플라스틱 국제협약 제정을 지지하는 공동성명을 발표했다.6)
이번에 채택된 결의안에 따르면, 향후 제정될 플라스틱 국제협약에는 플라스틱 전 주기에 걸친 통합적인 접근과 국가별 보고(reporting), 다자기금을 포함한 재원 조달 메커니즘뿐 아니라 개도국에 대한 역량배양, 기술, 재정 지원에 관한 사항 등도 포함될 것으로 보인다.
현재 플라스틱에 관한 국제 거버넌스는 오염방지, 생물다양성, 화학물질, 폐기물 교역 등과 관련된 여러 개의 협약에서 부분적으로 다뤄지고 있는바, 플라스틱 전 주기에 걸친 오염방지를 위해서는 통합적인 거버넌스가 필요하다. (글 상자 및 표 1 참고)
잉거 안데르센 UNEP 사무총장은 플라스틱 국제협약이 ‘파리협정 이후 가장 중요한 다자간 환경협상’이라고 평가하였으며,7) 2022년 하반기부터 정부 간 협상위원회를 구성하여 관련 작업을 시작할 계획이다.
4) United Nations(2022), Draft Resolution. End plastic pollution: Towards an international legally binding instrument. UNEP/EA.5/L.23/Rev.1.
5) 일본이 제출한 결의안 초안은 르완다/페루의 초안에 비해 해양 폐기물로 범위를 좁혀 규제 수준이 다소 약하다는 평가를 받았는데, Financial Times(2022. 2. 25)의 보도에 따르면, 미국화학협회(American Chemistry Council)나 미국, 중국 등도 해양 플라스틱 폐기물에 국한된 국제협약을 지지하는 입장이었던 것으로 알려짐.
6) Plasticpollutiontreaty.org. Pre-UNEA Statement. BUSINESS STATEMENT FOR A LEGALLY BINDING UN TREATY ON PLASTIC POLLUTION. https://www.plasticpollutiontreaty.org/unea(검색일: 2022. 4. 18).
7) United Nations(2022), Nations sign up to end global scourge of plastic pollution, https://news.un.org/en/story/2022/03/1113142(검색일: 2022. 4. 18).
G7과 G20은 플라스틱의 자원 효율성 개선과 폐플라스틱의 해양오염 문제 해결을 위한 다양한 국제협력 이니셔티브를 추진하고 있다.
G7은 ‘자원 효율성 연대(Alliance on Resource Effi-ciency)’를 통해 자원 효율적인 공급망 관리와 3R(Reduce, Reuse, Recycle) 촉진 방안 등을 모색해왔으며, 2018년 ‘해양 플라스틱 헌장(Ocean Plastic Charter)’을 채택하고, 2021년에는 ‘2030 자연 협정(2030 Nature Compact)’을 통해 생물다양성 보호를 위한 핵심축의 하나로서 해양 플라스틱 문제를 다루었다.8) ‘해양 플라스틱 헌장’은 △ 2030년까지 플라스틱 제품 내 재생원료 50% 이상 사용 △ 2030년까지 플라스틱 포장재 재활용·재사용률 55% 이상 달성 △ 기술혁신 지원 △ 해양폐기물 저감 등을 목표로 함다.
한편 G20은 포괄적인 전 수명주기 접근법을 통해 2050년까지 해양 플라스틱 폐기물의 추가 발생을 실질적으로 금지하는 ‘오사카 블루오션 비전(2019)9)을 채택하였고, 이를 이행하기 위해 국가별 제도와 우수사례를 공유하고 통합적인 데이터 수집 및 모니터링 방안을 모색하고 있다.
8) G7 Alliance on Resource Efficiency, https://www.g7are.com/; Ocean Plastic Charter, https://www.canada.ca/content/dam/eccc/documents/pdf/pollution-waste/ocean-plastics/Ocean%20Plastics%20Charter_EN.pdf; G7 2030 Nature Compact, https://www.g7uk.org/wp-content/uploads/2021/06/G7-2030-Nature-Compact-PDF-120KB-4-pages.pdf(모든 자료의 검색일: 2022. 4. 20).
9) Towards Osaka Blue Ocean Vision, G20 Implementation Framework for Actions on Marine Plastic Litter, https://g20mpl.org/about.
WTO는 무역과 환경의 관점에서 환경적으로 지속 가능한 플라스틱 무역에 대한 논의를 전개하고 있다.
플라스틱 문제 해결에 있어 무역정책의 중요성이 높아지고 있는데, 실제로 2009~19년 WTO에 보고된 플라스틱 오염 해결을 위한 130여 개의 무역 조치 가운데 2/3가 최근 4년 사이에 시행됐다.10)
이에 2020년 11월 플라스틱 오염 방지를 위한 무역의 역할을 모색하는 ‘플라스틱 오염 방지 비공식 대화(IDP)’11)가 출범하였으며, 2021년 12월 IDP 각료 공동성명에 참여한 67개국은 플라스틱 교역 흐름에 대한 이해를 높이고 자원 효율적이고 지속 가능한 플라스틱 교역을 위한 국제협력 확대를 강조했다.12)
특히 최빈국이나 군소 도서국의 플라스틱 순환성과 폐기물 관리를 개선하기 위한 기술지원 및 역량배양 방안을 마련할 필요가 있으며, 플라스틱 오염을 줄일 수 있는 제품 및 서비스의 교역을 촉진하고, 국제기구들과 협력하여 플라스틱 공급망과 교역 흐름에 대한 데이터를 구축해나간다는 계획이다.
IDP는 각료 공동성명을 이행하기 위해 2022년 3월 △ 범 분야 이슈(투명성, 데이터, 국제협력) △ 플라스틱 오염 해결을 위한 무역 촉진 △ 불필요한 플라스틱 사용 저감(일회용, 포장재 등) 등에 대한 논의를 시작했다.
한편 2021년부터 바젤협약(Basel Convention)13) 개정안이 발효됨에 따라 플라스틱 폐기물이 수출입통제 대상에 포함되면서, 특히 선진국에서 개도국으로의 불법적인 폐플라스틱 수출이 제한됐다.
플라스틱 폐기물 최대 수입국이었던 중국이 2017년 폐기물 수입 금지를 선언하자 규제 수준이 느슨한 다른 개도국으로 플라스틱 폐기물이 대거 유입되었으며, 이들 역시 일시적 또는 영구적 폐기물 수입 금지조치를 연이어 채택하면서 글로벌 폐플라스틱 교역에 큰 혼란이 초래된 바 있다.
이에 2019년 바젤협약 제14차 당사국총회는 모든 폐플라스틱을 통제 대상 폐기물로 지정하여 수입국의 사전동의를 반드시 거치도록 하는 내용의 개정안을 채택하였으며, 개정안은 2021년 1월 발효됐다.14) 단 단일재질(17종)로 구성된 플라스틱 폐기물과 PET, PE, PP 3종으로만 구성된 폐플라스틱은 수출제한에서 제외되며, 통제 대상인 폐기물은 수입국으로부터 사전 서면동의를 받아야 국가 간 이동이 가능하다.
10) WTO(2021), How can cooperation on trade contribute to the United Nations Environment Assembly (UNEA) process on plastic pollution?. https://www.wto.org/english/news_e/news21_e/ddgno_02sep21_e.htm(검색일: 2022. 4. 20).
11) Informal Dialogue on Plastics Pollution and Environmentally Sustainable Plastics Trade.
12) 공동성명에는 한국, 중국, 일본, EU, 영국, 러시아, 스위스 등 67개국이 참여함. 자세한 내용은 WTO(2021), INFORMAL DIALOGUE ON PLASTIC POLLUTION AND ENVIRONMENTALLY SUSTAINABLE PLASTICS TRADE (IDP) MINISTERIAL STATEMENT ON PLASTIC POLLUTION AND ENVIRONMENTALLY SUSTAINABLE PLASTICS TRADE, https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/WT/MIN21/8R2.pdf&Open=True(검색일: 2022. 4. 20) 참고.
13) ‘유해폐기물의 국가 간 이동 및 그 처리의 통제에 관한 바젤협약’으로 유해폐기물과 그 밖의 폐기물의 국가 간 불법거래를 방지하기 위한 협약임. 1992년 발효되었으며, 우리나라를 비롯한 188개국이 협약 당사국임.
14) Basel Convention. BC-14/12: Amendments to Annexes II, VIII and IX to the Basel Convention. http://www.basel.int/Portals/4/download.aspx?d=UNEP-CHW-COP.14-BC-14-12.English.pdf(검색일: 2022. 4. 20).
나. 주요국 대응
EU는 탄소중립과 순환 경제 구축의 비전하에 플라스틱 전 주기에 걸친 자원 효율성을 높이기 위한 전략을 실행하고 있으며, 특히 국제협약 제정을 비롯하여 플라스틱 오염 해결에 관한 국제 논의를 주도하고 있다.
2019년 EU의 포장재 폐기물 발생량은 전년 대비 2.8% 증가하였는데, 이는 특히 유리(+5.0%)와 플라스틱(+4.1%) 포장재 폐기물 증가에 기인한다.15) EU의 플라스틱 포장재 재활용률은 2012년 35%에서 2018년 41.8%로 꾸준히 개선되고 있으나 전체 포장재 재활용률(65.9%)보다는 낮은 수준이다.16)
EU는 ‘순환 경제 행동계획(Circular Economy Action Plan, 2015년과 2020년 발표)’과 ‘플라스틱 전략(Plastics Strategy, 2018년 발표)’을 토대로 생분해성 플라스틱 개발, 일회용품 제한, 미세플라스틱 연구, 포장재 규제 등에 관한 세부 조치를 이행하고 있다. (표 2 참고)
특히 플라스틱 폐기물의 사후 처리뿐만 아니라 사전 예방 차원으로 플라스틱 사용을 원천저감하고, 재활용 및 재이용 가능성을 높이는 제품설계와 생산을 촉진하는 방안에 주목하고 있다. ‘일회용 플라스틱 사용지침(2019)’에 따라 2021년부터 EU 역내에서 면봉, 음식 용기, 음료 컵, 플라스틱 비닐 등 10개 품목에 대한 판매가 금지되었고, 생산자책임재활용(EPR) 제도17) 확대, 제품 처분과 재활용에 대한 정보 라벨링 등의 조치도 마련되었다. 또한 2021년 1월부터 각 회원국에 재활용되지 않은 플라스틱 포장재 폐기물에 대한 플라스틱세(0.8유로/kg)가 도입됐다.
15) Eurostat, Packaging waste by waste management operations, https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/env_waspac/default/table?lang=en(검색일: 2022. 4. 20).
16) Eurostat, Recycling rates for packaging waste, https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/TEN00063/default/table?lang=en& category=env.env_was.env_wasst(검색일: 2022. 4. 20).
17) 제품(또는 포장재)의 생산자에게 해당 제품(또는 포장재) 폐기물에 대해 일정량의 재활용 의무를 부여하고, 이를 이행하지 않으면 재활용에 드는 비용 이상의 부과금을 생산자에게 부과하는 제도임.
한편 EU는 2019년부터 플라스틱에 관한 국제협약 제정 논의에 적극적으로 참여18)해 왔으며, 순환 경제를 구축하기 위한 다양한 국제협력 활동을 전개하고 있다. EU의 ‘플라스틱 전략(2018)’에는 △ 동아시아 등의 해양폐기물 대응 지원 △ 다자협력 지원 △ 플라스틱 순환성 개선을 위한 양자 협력 추진 등의 과제가 포함되었으며, ‘신규 순환 경제 행동계획(2020)’을 통해 △ 플라스틱 국제협력 제정 노력 △ 글로벌 순환 경제 협력체 설립19) 제안 △ 순환 경제 목표를 반영한 FTA 등을 추진 중이다.
최근 미국은 플라스틱을 포함한 폐기물 처리에 있어 수출이나 매립에 대한 의존도를 낮추고 국내 재활용률을 높이기 위해 관련 인프라 투자를 늘린다는 계획이며, 일회용품 사용 제한이나 생산자책임재활용(EPR) 제도를 도입하는 주(州) 정부가 늘어나고 있다.
미국은 일본, 독일 등과 더불어 폐플라스틱 수출 상위국이며, 국내에서의 플라스틱 폐기물 처리는 재활용보다 매립의 비중이 압도적으로 높다. 2018년 기준 미국의 도시고체폐기물(MSW) 통계에 따르면, 약 3,500만 톤의 플라스틱 폐기물 가운데 75.6%는 매립 처리되었고 8.7%만 재활용되었다. (그림 1 참고)20)
2017년 중국의 폐기물 수입 금지조치로 수출이 제한되자 미국 내 폐기물 처리역량의 한계가 드러났으며, 이에 폐기물 발생을 억제하고 재활용을 촉진하는 방안에 주목하게 되었다.
2021년 11월 제정된 1조 2,000억 달러 규모의 「인프라 투자 및 고용법(Infrastructure Investment and Job Act, H.R.3684)」에는 폐기물 재활용과 관리 인프라 개선을 위한 3억 5,000만 달러의 예산이 포함되었으며, 같은 시기 환경보호청(EPA)은 미국 최초의 ‘국가 재활용전략(National Recycling Strategy)’을 발표하여 2030년 재활용률 50%를 달성하기 위한 전략 방안을 제시했다. ‘인프라 투자 및 고용법’에는 재활용 인프라 보조금 프로그램에 2억 7,500만 달러를 지원하고, 소비자 대상 재활용 교육 및 참여를 촉진하기 위해 7,500만 달러를 지원하는 내용이 포함됐다.21)
‘국가 재활용전략’은 구체성이 다소 부족하나, 연방 차원에서 최초로 △ 재활용 시장 개선 △ 폐기물 수거 및 물질관리 인프라 개선 △ 재활용 과정에서의 오염 저감 △ 자원순환 정책 강화 △ 데이터 수집 확대 등의 과제를 제시했다는 점에서 의미가 있다.22)
아울러 일회용 플라스틱 사용을 금지 또는 제한하거나 생산자책임재활용(EPR) 등의 조치를 도입하는 주(州) 정부가 늘어나고 있다. (표 3 참고) 캘리포니아, 하와이, 뉴욕, 코네티컷, 메인 주 등은 일회용 플라스틱 비닐 사용에 대한 규제를 도입하였으며, 2021년 메인과 오리건 주에서는 미국 최초로 플라스틱과 포장재 물질에 대한 EPR 법안이 통과됐다.23)
18) Council of the European Union(2021), Report on the Ministerial Conference on Marine Litter and Plastic Pollution at Geneva, co-convened by Ecuador, Germany, Ghana and Vietnam with support of the UNEP Secretariat, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-12362-2021-INIT/en/pdf(검색일: 2022. 4. 20).
19) 2021년 EU 주도하에 순환 경제로의 공정한 전환과 지속 가능한 자원 관리 확산을 목표로 하는 ‘순환 경제와 자원 효율성 글로벌 동맹(GACERE)’이 출범함. 참여국으로는 우리나라를 비롯하여 캐나다, 칠레, 인도, 일본, 뉴질랜드, 페루, 남아프리카 등 15개국이 있음.
20) 반면 2018년 미국에서 발생한 도시고체폐기물(MSW) 전체의 재활용률은 23.6%임.
21) Congress.gov. H.R.3684 - Infrastructure Investment and Jobs Act. https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/3684/text(검색일: 2022. 4. 25).
22) EPA(2021), National Recycling Strategy. Part One of a Series on Building a Circular Economy for All, https://www.epa.gov/system/files/documents/2021-11/final-national-recycling-strategy.pdf(검색일: 2022. 4. 25).
23) NSCL(2021), State plastic bag legislation, https://www.ncsl.org/research/environment-and-natural-resources/plastic-bag-legislation.aspx(검색일: 2022. 4. 25).
세계 최대 플라스틱 생산 및 소비국인 중국은 폐플라스틱 수입 금지, 분리수거 도입, 일회용품 생산 및 사용 제한 등의 규제를 강화하고 있다.
중국은 전 세계 플라스틱 생산의 약 30%를 차지하나,24) 중국 내 플라스틱 폐기물 재활용은 아직 미미한 수준인 것으로 알려졌다. 2018년 중국에서 수집·운반된 전체 폐기물의 52%는 매립, 45%는 소각 처리되었으나,25) 플라스틱을 비롯한 폐기물의 재활용률에 대한 공식 데이터는 파악하기 어렵다.26)
중국은 그간 세계 최대 폐플라스틱 수입국이었으나, 환경오염 문제를 해결하고 국내 재활용 시장을 활성화하기 위해 2017년 말부터 폐플라스틱, 폐금속 등 24종의 폐기물 수입을 중단하였고, 「고체폐기물 법」27) 개정을 통해 2021년 1월부터 모든 고체폐기물의 수입을 전면 금지했다.28)
24) European Environment Agency, Plastics Europe, Statista 등을 참고한 수치임.
25) National Bureau of Statistics of China, China Statistical Yearbook 2019, http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexeh.htm(검색일: 2022. 4. 27).
26) 중국은 폐기물 처리방식을 매립, 소각, 기타 방식으로만 구분하여 발표하기 때문에 공식 재활용률을 확인하기 어려움. Statista에 따르면 2020년 중국의 플라스틱 제품 재활용률은 17.6%이나, Reuter(2021. 9. 14)는 30% 수준으로 보도한 바 있음.
27) 원문은 「고체폐기물 환경오염 예방·퇴치법(中华人民共和国固体废物污染环境防治法)」.
28) WTO(2017), Notification, G/TBT/N/CHN/1211, https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/G/TBTN17/CHN1211.pdf&Open=True; 中华人民共和国生态环境部(2020), 关于全面禁止进口固体废物有关事项的公告, https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk01/202011/t20201125_809835.html(모든 자료의 검색일: 2022. 4. 27).
2019년 상하이를 시작으로 쓰레기 분리수거 제도를 도입하였고, 2020년의 46개 시범도시뿐 아니라, 2025년까지 지급(地级) 이상 도시에까지 분리수거 및 처리 시스템을 구축한다는 계획이다.29)
또한 2021년 1월부터 주요 도시의 식당과 상점에서 일회용 플라스틱 빨대와 비닐봉투 사용이 금지되었고, 미세플라스틱이 사용된 화장품의 생산도 금지되었는데, 중국 정부는 이러한 일회용품 생산 및 판매 금지조치를 2025년까지 전국으로 점차 확대한다는 계획이다.30)
‘14.5 플라스틱 오염 제어 행동계획(2021년 발표)’에는 2025년까지 보다 효과적인 플라스틱 오염 관리 메커니즘과 가치사슬을 구축하기 위해 △ 플라스틱 생산과 사용 원천저감 △ 표준화된 재활용 및 폐기물 처분 촉진 △ 핵심지역의 폐기물 정화 등의 세부 계획이 포함됐다. (표 4 참고)
중국의 폐기물 수입 금지조치 이후 플라스틱을 비롯한 폐기물 수입이 급격히 늘어난 아세안 지역은 특히 해양폐기물 문제에 적극 대응하고 있으며, 최근 일회용품 제한, 대체 소재 개발, 생산자책임재활용(EPR) 도입 등에도 주목하고 있다.
2016년 기준 폐플라스틱 최대 수입국은 중국으로 전체 수입액의 56.2%를 차지하였고 아세안 10개국으로 유입되는 폐플라스틱은 전체의 2.6%에 불과했으나, 2018년과 2020년 아세안의 비중이 각각 16.0%와 18.5%로 증가했다.31)
동남아시아 지역은 태평양과 인도양 사이에 위치하여, 특히 해양으로 유입되는 폐플라스틱으로 인한 문제가 역내 생태계 파괴는 물론 수산업, 관광업 등에도 영향을 미치고 있다.
29) 中华人民共和国中央人民政府(2019), 住房和城乡建设部等部门关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知, http://www.gov.cn/xinwen/2019-06/11/content_5399088.htm(검색일: 2022. 4. 27).
30) 中华人民共和国国家发展和改革委员会(2020), 国家发展改革委 生态环境部关于进一步加强塑料污染治理的意见, https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202001/t20200119_1219275.html?code=&state=123; 中华人民共和国国家发展和改革委员会. 2020. 关于扎实推进塑料污染治理工作的通知. https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202007/t20200717_1233956.html?code=&state=123(모든 자료의 검색일: 2022. 4. 27).
31) HS CODE 3915(waste, parings and scrap, of plastics) 기준 수입액(trade value)과 전체 수입액 대비 비중임. UN Comtrade, https://comtrade.un.org/data(검색일: 2022. 4. 26).
이에 2019년 제34차 아세안 정상회의에서 ‘역내 해양폐기물 대응을 위한 방콕 선언’과 ‘해양폐기물에 관한 프레임워크’가 채택되었고, 2021년 역내 공동의 대응을 도모하기 위한 ‘아세안 해양폐기물 대응을 위한 행동계획(2021~2025)’이 발표됐다.32) ‘아세안 해양폐기물 대응을 위한 행동계획(2021~2025)’에는 일회용품 근절, 녹색 공공 조달, 미세플라스틱 연구, 폐기물 인프라 투자, EPR 이행 지원 등 14개 세부과제가 포함됐다.
아세안 회원국의 플라스틱 정책은 주로 폐기물 처리역량을 개선하여 해양으로의 유입을 방지하는 데 중점을 두고 있으나, 최근 일회용품 사용 제한이나 대체 소재 개발 등으로도 범위를 넓혀가고 있다.
태국은 풍부한 원료와 정책적 지원을 토대로 바이오 플라스틱 관련 투자가 늘고 있으며, ‘플라스틱 폐기물 관리 로드맵(2018~2030)’에 따라 2027년까지 플라스틱 폐기물 100% 재활용을 목표로 음료병 캡씰(cap seal), 비닐봉투, 플라스틱 빨대 등을 단계적으로 제한 또는 금지할 계획이다.33)
베트남은 「환경보호법」 개정(2022년 1월 발효)을 통해 특정 제품이나 포장재의 제조 및 수입업자에게 EPR 의무를 부과하는 한편, 2026년부터는 상점 내 일회용 비닐봉투 사용을 금지할 계획이다.34)
또한 역내 해양폐기물 문제를 해결하기 위해 다양한 역외 파트너들과의 협력을 도모하고 있다. 아세안과 EU는 2019년부터 ‘환경과 기후변화에 관한 고위급 대화’를 통해 아세안의 순환 경제 구축과 플라스틱 폐기물 저감, 회원국 간 폐기물 관리역량 격차 해소 등의 사안에 대해 협력하고 있다.
ASEAN+3은 2018년 아세안의 폐기물 처리 및 재활용 역량 강화를 지원하는 협력 이니셔티브를 채택한 바 있으며,35) World Bank는 태국, 말레이시아, 필리핀을 대상으로 플라스틱 순환성과 재활용 시장의 잠재력에 관한 연구를 진행했다.36)
32) Bangkok Declaration on Combating Marine Debris in ASEAN Region, https://asean.org/asean2020/wp-content/uploads/2021/01/2.-Bangkok-Declaration-on-Combating-Marine-Debris-in-ASEAN-Region-FINAL-1.pdf; ASEAN Framework of Action on Marine Debris. https://asean.org/asean2020/wp-content/uploads/2021/01/3.-ASEAN-Framework-of-Action-on-Marine-Debris-FINA L.pdf; ASEAN Regional Action Plan for Combating Marine Debris in the ASEAN Member States(2021~2025), https://asean.org/wp-content/uploads/2021/05/FINAL_210524-ASEAN-Regional-Action-Plan_Ready-to-Publish_v2.pdf(모든 자료의 검색일: 2022. 4. 28).
33) 태국 오염 규제국(PCD), Thailand’s Roadmap on Plastic Waste Management 2018 – 2030, https://www.pcd.go.th/wp-content/uploads/2021/10/pcdnew-2021-10-19_08-59-54_995414.pdf(검색일: 2022. 4. 28).
34) Vietnam Briefing(2022), Vietnam’s Circular Economy: Revised Law on Environmental Protection, https://www.vietnam-briefing.com/news/vietnams-circular-economy-revised-law-on-environment-protection.html/; Vnexpress. 2022. Vietnam to ban single-use plastic bags at malls, supermarkets from 2026. https://e.vnexpress.net/news/news/vietnam-to-ban-single-use-plastic-bags-atmalls-supermarkets-from-2026-4453864.html(모든 자료의 검색일: 2022. 4. 28).
35) ASEAN+3 Marine Plastics Debris Cooperative Action Initiative, https://www.mofa.go.jp/files/000419527.pdf(검색일: 2022. 4. 28).
36) World Bank(2021), Plastic Circularity Market Study Series: Thailand, Malaysia and the Philippines, https://www.worldbank.org/en/region/eap/publication/plastic-circularity-market-study-series-thailand-malaysia-and-the-philippines(검색일: 2022. 4. 28).
3. 평가 및 시사점
최근 우리나라는 순환 경제로의 전환을 위해 다양한 탈 플라스틱 정책을 전개하고 있다.
2021년 12월 발표된 ‘한국형(K)-순환 경제 이행계획’에는 △ 석유계 혼합바이오 플라스틱과 순수바이오 플라스틱으로의 대체 추진 △ 플라스틱 제조업체에 대한 재생원료 사용 의무 부과 △ 에코디자인 적용 강화 △ 친환경 소비 촉진(화장품 리필매장 활성화, 다회용기 사용 문화 조성) △ 폐자원 회수·고품질 재활용 확대 등의 내용이 포함됐다.37)
이에 앞서 2020년 12월 발표된 ‘생활폐기물 탈(脫) 플라스틱 대책’에는 2025년까지 플라스틱 폐기물을 20% 줄이고, 분리 배출된 폐플라스틱 재활용률을 70%까지 높인다는 목표가 반영되어 있다.38)
향후 제정될 플라스틱에 관한 최초의 구속력 있는 국제협약은 플라스틱 생산·소비·처분 방식의 근본적인 전환에 기여할 것으로 예상되는바, 우리나라도 협약의 제정 과정에 적극적으로 참여할 필요가 있다.
플라스틱 국제협약은 초국가적 대응을 통해 플라스틱의 지속 가능한 생산·소비·폐기물 처리 등에 관한 국제기준과 협력 플랫폼을 마련함으로써 궁극적으로 자원고갈, 온난화, 해양 및 환경오염 문제를 완화하는 데 그 목적이 있다. 국제적으로 플라스틱에 관한 다양한 이니셔티브가 추진되고 있으나 여전히 국가나 지역 간 플라스틱 규제 수준에 격차가 있으며, 국제사회가 직면한 플라스틱 문제는 자발적 노력만으로 해결하기 어려운 상태다.
향후 경제 및 사회 전반에서 플라스틱에 대한 과도한 의존도를 낮추고, 플라스틱 수명 전 주기에 걸쳐 자원 순환성을 극대화하는 패러다임의 전환이 불가피할 것이다.
다만 파리협정과 유사한 성격의 국제협약이 진전되는 과정을 미루어볼 때 플라스틱 국제협약의 제정과 이행규칙 마련까지 수년간에 걸쳐 합의가 이어질 수 있다. 일례로, UNEA-5 결의안에 따르면, 개도국에 기술 및 재정을 지원하는 방안이 플라스틱 국제협약에 포함될 가능성이 있으므로 향후 지원의 주체, 규모, 지원 시기 등에 관한 사안이 쟁점이 될 수 있다. 해당 협약이 성공적으로 제정되기 위해서는 미국과 중국 등 플라스틱 생산 및 소비, 폐기물 배출 상위국가들의 적극적인 참여가 필요하다.
우리나라는 민관 공동의 대응을 통해 국가 차원의 행동계획, 데이터 보고, 기술 및 재정 지원 등 주요사안에 관한 우리의 입장을 정립하여 플라스틱 국제협약 제정 과정에 적극적으로 참여해야 할 것이다.
국내외적으로 플라스틱 제품의 생산과 제조 과정에서 환경에 미치는 영향을 고려하고 폐기물 발생을 원천적으로 예방하는 방안, 즉 일회용품 규제, 대체 소재 개발, 지속가능성을 고려한 제품설계 등의 노력이 더욱 강화될 것으로 예상된다.
폐기물 발생 후 재활용률을 높이는 것만으로는 광범위한 플라스틱 문제를 해결할 수 없으므로,39) 불필요한 플라스틱 사용을 줄이고 재사용 또는 재활용이 가능한 제품을 만드는 사전예방적 노력이 중요하다. (그림 2 참고)
가장 대표적인 플라스틱 사용 억제방안은 일회용 플라스틱이나 포장재의 사용 제한 또는 금지조치이며, 향후 많은 국가에서 일회용품에 세금을 부과하거나 일회용품 대안에 대한 인센티브를 제공하는 등의 방식으로 규제를 강화할 가능성이 있다.40)
37) 산업통상자원부 보도자료(2021. 12. 30), 「탄소중립을 위한 한국형(K)-순환 경제 이행계획 수립」.
38) 환경부 보도자료(2020. 12. 24), 「플라스틱 전주기 발생 저감 및 재활용 대책 수립」.
39) 폐기물이 발생한 후에는 수집 및 수거 시설로의 이동·선별·기계적 또는 화학적 재활용 등 일련의 과정을 거치는데 폐기물의 상태, 기술 수준, 인프라 여건 등에 따라 이러한 과정이 적절하게 이뤄지기 어려울 수 있음.
40) 다만 OECD(2022)는 현재 120개 이상의 국가에서 일회용 플라스틱 금지조치를 도입하고는 있으나, 플라스틱 폐기물에서 차지하는 비중이 낮은 플라스틱 비닐 등에 규제가 집중되어 있음을 지적하였음.
생분해성 플라스틱이나 바이오 기반의 플라스틱이 기존 플라스틱의 대안으로 부상하는 가운데 사용원료, 분해 조건, 사용 목적 등에 따라 환경과 인체에 미치는 영향을 면밀히 분석하고, 상용화될 수 있는 시장 여건을 조성해나가야 한다.
플라스틱 제품의 전 수명주기에 걸쳐 환경에 미치는 영향을 사전에 고려하여 유해 물질을 사용하지 않거나 내구성 및 재활용 가능성을 높이는 제품을 설계하고 생산하는 이른바 ‘에코디자인’41) 개념을 확산할 필요가 있다.
41) 음료수 용기와 뚜껑을 일체형으로 제작, 용기의 비닐라벨을 제거하기 쉽게 제작하거나 미부착, 부품 결합 시 해체가 쉬운 접착방식 사용 등.
아울러 국내적으로 재활용률을 높이고 환경적으로 건전한 폐기물 처리를 도모하는 것뿐 아니라 폐기물 불법 수출입 금지, 개도국의 재활용 역량 개선, 해양폐기물 대응 등에 관한 국제협력을 강화해야 한다.
플라스틱 재활용률을 높이기 위해서는 수거 및 선별 시스템과 기술에 대한 지속적인 투자가 뒷받침되어야 하며, 생산자책임재활용(EPR), 재생원료 의무 사용 요건, 녹색 공공 조달(Green public procurement) 등을 활용 및 확대하여 플라스틱 재활용 산업과 시장을 활성화하는 환경을 조성할 필요가 있다.
OECD(2022)에 따르면, 전 세계 플라스틱 생산에서 재생 플라스틱이 차지하는 비중은 6%에 불과하여 재생 플라스틱의 품질과 경제성을 지속 개선해나갈 필요가 있다. 국내외적으로 플라스틱 제품 생산자나 제조사에 재활용 책임과 의무를 부과하는 사례가 늘고 있어 해외시장에 진출하는 우리 기업도 이에 대비해야 할 것이다.
재활용되지 않는 잔여 플라스틱 폐기물을 환경적으로 적정하게 매립 또는 소각할 수 있는 물리적 인프라와 제도를 갖춰야 하며, 특히 관련 역량과 인프라가 부족한 개도국에 대한 지원을 확대할 필요가 있다. 개도국의 플라스틱 문제를 다루는 ODA(A)는 2015년 약 5,100만 달러에서 2019년 1억 4,600만 달러로 늘었고, 폐기물 관리에 관한 ODA(B)도 같은 기간 8,300만 달러에서 3억 2,700만 달러로 크게 늘었으나, 플라스틱과 폐기물 관리에 대한 ODA를 모두 합쳐도(A+B) 전체의 0.2% 수준에 불과하다. (그림 3 참고)42)
바젤협약의 개정으로 사전 허가되지 않은 폐플라스틱의 수출이 금지되었으나, 여전히 개도국으로의 불법 수출이 이뤄지고 있어 이에 대한 엄격한 모니터링과 규제가 요구된다. 최근 비영리 기구 바젤행동네트워크(Basel Action Network)는 2021년 1월 바젤협약 개정안 발효 이후에도 미국, 캐나다, EU 등에서 수억 톤의 플라스틱 폐기물이 불법적으로 개도국에 유입되었음을 지적했다.43)
특히 캐나다는 바젤협약을 비준하지 않은 미국과의 별도 협정에 근거하여 미국을 거쳐 개도국으로 폐플라스틱을 지속 수출하고 있으며, EU는 2021년 1월부터 비OECD 회원국으로의 유해 플라스틱 폐기물 수출을 금지했음에도 불구하고 여전히 터키나 비OECD 회원국으로 해당 폐기물을 수출하고 있다.
42) 반면 기후변화(감축, 적응) 관련 ODA는 전체의 18.6%, 생물다양성에 관한 ODA는 전체의 4.6% 수준임.
43) Basel Action Network(2022), Basel Plastic Waste Trade Violations Rampant One Year After Amendments Entry into Force, https://myemail.constantcontact.com/Plastic-Waste-Trade-Violations.html?soid=1114999858498&aid=TjuIS3s34Ao(검색일: 2022. 4. 29).
자료제공: 대외경제정책연구원
