Ⅰ. 서론
ICT 기반의 초연결 혁명으로 불리는 4차 산업혁명은 독일이 2011년 ‘첨단 기술 전략’의 핵심 실행 과제로 추진한 ‘Industrie 4.0’을 기점으로 본격화되었다. 이 전략의 주된 내용은 기존 제조 기술에 첨단 ICT를 융합하여 그동안 확보해 온 제조 산업 기술의 우위를 계속 유지하고자 하는 것이었다. 4차 산업혁명의 핵심기술은 정보 수집을 위한 IoT, 방대한 정보 처리를 위한 Big Data, 정보 활용 해법 도출을 위한 AI, 생산성 향상 협업 작업을 위한 Robot 등 4개가 주류를 이룬다. 이처럼 제조 산업 부활의 핵심인 4차 산업혁명의 요체는 ICT를 기반으로 제조 전 과정을 지능화 및 자동화함으로써 비용과 시간을 최소화하는 스마트팩토리라 할 수 있다. 따라서 정보 연동의 초연결성, 제품 생산의 유연성, 능동적 생산 환경을 위한 지능성을 특징으로 하는 스마트팩토리는 제조 산업을 질적으로 한층 더 향상시키는 최신의 기술 모델 버전이라 할 수 있다.
2008년 글로벌 금융위기 이후 세계 경제는 추락하게 되었고, 제조 산업 강국들은 제조업의 중요성을 재인식하게 되면서 제조업 부활을 위한 국가 전략으로 첨단 제조정책을 추진하기 시작하였다. 미국의 경우 글로벌 제조업 생산 부문에서 차지하는 비중이 1970년대 이래로 지난 40년간 급격히 줄어들어 30%대에서 10%대로 대폭 하락하였으며, 미국 내 전체 GDP에 대한 제조업 비중도 50% 이하로 대폭 하락하여 24%에서 12%를 유지하고 있었다. 이와 대조적으로 중국은 2000년대 들어서면서 매년 10% 이상의 경제 성장률을 기록하였고, 중반 이후부터는 세계의 공장으로 불리며 글로벌 제조업 부문의 비중이 미국을 추월하여 세계 핵심 제조업 생산기지로 부상하였다.
이에 미국 정부는 금융 부문 중심의 편중된 성장이 경제 체제의 균형 발전을 위협할 뿐만 아니라 양질의 안정적인 일자리를 구축하는 데 부정적인 결과를 초래할 수 있음을 확인하게 되었다. 아울러 셰일가스가 진보적인 수압 파쇄 및 수평 추출 기술로 대량 추출·상용화되면서 에너지 비용이 급격하게 감소하여 제조업 부흥 정책을 추진하기에 우호적인 환경도 조성되었다. 오바마 정부는 1980년대 이후 제조 산업의 후퇴로 인해 금융 및 서비스 산업이 국가 주력 산업이 된 상황에서, 다시 제조업 경쟁력을 회복하겠다는 정책적 전환을 시작하였다. 또한 제조 생산 효율성을 높이고 지속적인 경제성장을 위한 경쟁력 있는 산업 환경을 구축하고자, 국가 제조업 경쟁력 제고 방안과 고부가가치 창출 첨단 제조업 육성 방안을 모색하였다.
이러한 전략을 구체화하기 위해 오바마 정부는 2011년 대통령 과학 기술자문위원회(President’s Council of Advisors on Science and Technology, 이하 PCAST)의 ‘첨단 제조 분야의 국가 리더십 확보’에 관한 보고서에서 제안된 ‘첨단 제조 파트너십’(Advanced Manufacturing Partnership, 이하 AMP) 프로그램을 발표하였다. 2013년에는 대통령 연두교서를 통해 국가 정책 우선순위에 새로운 일자리 창출과 제조업 부흥을 첫 번째로 둘 것임을 거듭 강조하였고, 제조업 일자리 확대를 위해 해외로 나갔던 제조업체들이 본국으로 리쇼어링을 쉽게 할 수 있도록 장려하는 등의 노력을 계속할 것임을 강조하였다.
그리고 대학 및 국가 공공 연구기관의 첨단 연구와 실제 기업 현장의 생산기술 간의 격차를 해소하기 위해서 ‘제조 혁신을 위한 국가 네트워크’(National Network for Manufacturing Innovation, 이하 NNMI) 프로그램을 발표하였다. 같은 해, 기존 AMP를 개선하여 미국의 글로벌 제조업 경쟁력 강화를 위한 신기술 분야의 주도권 확보에 중점을 둔 AMP 2.0을 추진하기도 하였다. 한편, 미 의회 차원에서도 2014년 행정부의 스마트팩토리 생태계 조성 노력과는 별도로 ‘미국 제조업과 혁신 재활성화’(Revitalize American Manufacturing and Innovation Act 이하 RAMI) 법안을 통과시키며 스마트팩토리 정책 실현을 위한 예산 편성으로 첨단 제조업 부흥을 지원하였다.
미국의 스마트팩토리 도입을 위한 첨단 제조업 혁신 정책의 핵심은 다수 기업이 제조업 혁신 클러스터 초기부터 산·학·관 협력 과정에 참여하여 4차 산업혁명에서 필요로 하는 첨단 제조 기술을 연구하고, 개발된 기술을 상업화할 수 있도록 제도적으로 지원하는 것이다. 따라서 미국 기업들은 4차 산업혁명의 핵심 신기술 분야인 클라우드, 가상현실, 빅데이터 분석 등 생산망 최적화 및 기술 혁신과 신규 비즈니스 모델 개발을 주도함으로써 산업 인터넷 또는 제조업의 디지털화 분야에서도 두각을 나타냈다. 이것은 정부 주도로 제조업 혁신 정책을 이끌고 가기보다는 기업 중심·정부 지원이라는 역할을 분명히 구분하여 시장 중심 제조를 4차 산업혁명에 효과적으로 대응하기 위한 제도로 보완한 것이다.
이러한 기업 중심의 정책은 기업의 자생력과 글로벌 경쟁력을 높이게 되었고, 미국에 본사를 둔 Rockwell과 Honeywell 같은 글로벌 기업이 제조업의 스마트화를 선도할 수 있도록 하는 분위기를 조성하였다. 또한 GE, IBM 등의 개별 기업들도 독일의 Platform Industrie 4.0과 유사한 맥락의 목표를 갖추고, 특정 제조업 분야나 산업 전반에 걸친 컨소시엄을 구성하여 테스트베드를 운용하고 글로벌 시장의 표준화를 주도할 수 있도록 하였다.
2010년 이후 자국 우선의 제조업 혁신 정책 과정에서 추진된 리쇼어링 정책과 첨단 제조 기술의 개발 전략으로 제조업 신규 일자리 창출은 꾸준한 증가세를 기록하였다. 그러나 최근 코로나-19 사태 이후 정책 난조로 신규 일자리 창출, 제조업 생산지수, 경쟁력 지수 및 PMI 역시 2019년 이전 수준으로 감소하고 있다. 현재도 미국의 제조업 혁신을 위한 정책이 지속되고 있어, 이러한 하락 국면은 머지않아 변곡점을 맞이하며 반등세로 돌아설 것으로 전망된다.
따라서 본 고에서는 미국이 꺼져가던 제조업의 부활을 선언하면서 현재까지도 추진이 이어지고 있는 첨단 제조정책으로서의 스마트팩토리 관련 정책의 배경, 추진 경과, 내용과 특징, 기업 사례, 최근 동향 및 전망 등에 대해 확인해 보고자 한다.
Ⅱ. 미국의 첨단 제조정책의 추진 배경과 경과
1. 미국 첨단 제조정책 추진 배경
1960년대까지 미국의 전 세계 제조업 생산 비중은 30%를 상회하면서 글로벌 선도적 위치를 점하고 있었다. 그러나 1970년대에 들어서는 그 비중이 점차 하락하기 시작하였고, 1990년대까지는 25%대 수준을 유지했지만, 2000년대 들어와서는 그 비중은 계속 하락하여 10% 후반까지 떨어졌다(그림 1).
미국 업종별 전체 GDP에 기여하는 비중에서 제조업은 1970년대 24%에서 2000년 이후 15% 이하로, 그리고 2009년 글로벌 금융위기 직후에는 12.0%로 절반 이하로 줄었지만(그림 2), 금융업이나 서비스업은 1970년 이후 40년 동안 점진적으로 상승하였다.
금융업 및 서비스업은 1997년을 기준으로 2013년 GDP는 8조 6천억 달러에서 16조 7천억 달러로 95.2% 증가하였으며, 동 기간 이를 통해 창출된 부가가치는 102.9%와 137.2% 상승하였고, 제조업은 1조 3천억 달러에서 2조 달러로 49.6% 증가하였다. 2000년대 이후 제조 산업의 위축은 일자리 측면에도 영향을 미쳤는데, 1990년 기준 1,769만 명이었던 제조업 고용자 수는 2010년에는 1,152만 명 수준까지 35% 대폭 감소했다. 또한 미국 내 1980~90년대 모든 산업의 고용이 20%에 가까운 증가율을 보였으나, 제조 산업의 고용은 5%에 가까운 감소율을 보였고, 비농업 부문 전체 고용에서도 제조업의 비중이 1990년 16.2%에서 2000년 12.4%, 2010년 8.8%까지 낮아졌음을 확인할 수 있었다.
이와는 대조적으로 중국은 2000년대 들어 매년 10%대의 경제성장을 기록하면서 제조 산업의 규모도 중반 이후부터 세계의 공장으로 불릴 정도로 급성장하여, 미국의 제조업 생산 규모를 앞질러 세계 최고의 제조업 비중을 가진 글로벌 생산기지로 부상하였다. 글로벌 제조업 비중 면에서 보면, 2000년대 글로벌 제조업 비중에서 미국의 비중이 25% 수준인 데 반해 중국은 6% 정도였으나, 2010년대에 들어서면서 미국을 추월하여 세계 최대 제조업 국가가 되었고, 2021년에는 30.9%로 16.3%인 미국과 비교하여 무려 두 배 가까운 규모로 급성장하였다.
아울러 이러한 글로벌 제조업 점유 규모를 근간으로 중국의 상품 수출도 2000년 2,492억 달러, 2010년 1조 5,784억 달러, 그리고 2023년에는 3조 4,222억 달러로 23년간 무려 13배 이상 폭증하였다. 같은 기간 중국의 대미수출 또한 701억 달러, 2,836억 달러, 그리고 5,070억 달러로 7배 이상 증가하면서, 대미 무역흑자 또한 298억 달러, 1,817억 달러, 그리고 3,396억 달러로 11배 이상 상승하였다.
이러한 제조업 수치 통계를 통해 미국은 제조업 쇠퇴의 첫 번째 원인을 결과적으로 중국의 무자비한 무역 강공에 기인하는 막대한 무역수지 적자와 미국 산업의 중국산 수입품에 대한 의존으로 보았다. 따라서 미국 정부는 중국 제조업의 확장을 경제 안보 위협의 하나로 인식하기 시작하였고, 이러한 글로벌 제조업 구조의 변화가 가진 경제 안보적 의미에 적극 대응하기 위해 첨단 제조 혁신 정책의 일환으로서 스마트팩토리를 구상하게 되었다.
2. 미국 첨단 제조정책의 추진 경과
1980년대 신자유주의 기조에 의한 제조 산업정책에 대한 정부의 역할 축소로 인해 쇠퇴한 이후, 미국의 스마트팩토리 추진을 위한 첨단 제조 혁신 정책은 1910년대 초 오바마 대통령의 제조 산업 재도약을 위한 연방정부의 강력한 리더십을 근간으로 활성화되었다. 2009년 오바마 행정부의 ‘A Framework for Revitalizing American Manufacturing’을 시작으로 미국의 많은 첨단 제조정책이 행정부별로 다양하게 제시되었다. 따라서 미국의 첨단 제조 혁신정책은 미국의 산업정책 추진 내용과 밀접한 관련이 있으며, 2차 세계대전 이후 산업정책의 추진 내용을 통해 미국이 첨단 제조정책의 하나로 스마트팩토리를 추진해야 하는 배경을 이해할 수 있을 것이다.
1) 오바마 행정부 이전의 산업정책
제2차 세계대전 이후 미국은 전쟁을 통해 확보한 군수산업 기술을 기업 민수용으로 스핀오프 하는 산업정책을 전개하였고, 그 외연을 확장함으로써 경제성장으로 이어나갔다. 1960년대에는 군수산업을 통한 산업 성장의 한계에 봉착하게 되면서, 정부 중심으로 새로운 분야의 기술개발을 지원하여 민간 부문의 신산업을 창출해 내는 정부 개입 산업 전략을 통해 가장 경쟁력 있는 제조업 국가로 부상하고자 하였다.
1970년대 2차례의 오일쇼크와 1980년대 신자유주의 이념 도입 등으로 인해 미국의 산업정책은 일본 경제의 비약적인 발전에 대응할 수 없을 정도로 조정 난조에 빠졌으나, 이러한 불리한 상황을 타개하기 위해 기업과 대학·공공연구기관을 연결하는 중소기업 혁신 프로그램을 추진하였다. 1990년대에는 1980년대부터 부각된 무역적자 문제가 대두되면서 Bay-Dol Act* 및 SBIR** 등 정부의 직접 개입보다는 경쟁력 강화를 위한 규제 완화 등의 정책을 추진하였다. 이 시기에는 신자유주의 이념이 유지되면서 정부 차원의 산업정책은 제한적이었지만, 산·학·연 네트워크가 활성화되고 재정적자 축소에 따른 저금리 기조가 실현되면서 거시적 신규 창업 환경이 조성되어 실리콘 밸리를 중심으로 IT 첨단산업이 자생적으로 대두되었다.
그러나 2000년대 들어서 1990년대 활성화되었던 닷컴 버블이 붕괴하였고, 9.11 테러로 인한 불황이 지속되면서 미국은 경제 활성화를 위하여 연구 개발 지출 비용을 확대하는 산업 혁신생태계 구축 정책을 추진하였다. 산업 경쟁력 제고를 위하여 2004년에는 혁신생태계 구축을 강조한 ‘국가 혁신 이니셔티브’를 발표하였고, 2007년에는 대규모 과학기술 투자를 목표로 ‘경쟁력 강화법’을 제정하였다. 당시 산업정책의 목표는 제조업의 국제경쟁력을 향상시키는 것으로 첨단 제조업을 핵심으로 하였으며, 특정 산업보다는 전반적 산업을 대상으로 하였다.
* Bay-Dol Act: 연방정부 자금으로 지원하여 연구 개발한 특허를 대학이나 연구자에게 제공하는 내용을 담고 있으며, 기존의 특허 및 상표법을 개정하여 제정하였다.
** SBIR(Small Business Innovation Research): R&D 비용 지출이 많은 부처를 대상으로 중소기업에 대한 기술개발 자금 지원을 2.5% 규모까지 의무화하는 내용을 담고 있다.
2) 오바마 행정부의 첨단 제조 혁신정책
2000년대 말과 2010년대 초반, 세계 금융위기와 경기침체 국면에서 출발한 오바마 행정부는 첨단산업의 경쟁력 강화 정책과 제조업 부흥을 목표로 산업정책을 추진하였다. 2009년부터 대통령 직속 자문기구인 PCAST 멤버를 재편성하고, 미국 제조업의 부흥과 경쟁력 강화를 위한 기본계획인 ‘첨단 제조를 위한 국가 전략계획(National Strategic Plan for Advanced Manufacturing)’을 수립하여 추진하였다. 또한 ‘미국 제조업 부흥을 위한 기틀(A Framework for Revitalizing American Manufacturing)’과 2011년 첨단 제조업 분야에서의 리더십 확보를 위한 ‘첨단 제조업 구상(Advanced Manufacturing Initiative 이하 AMI)’* 등 체계적인 제조업 경쟁력 강화 방안을 수립하였으며, ‘제조 혁신을 위한 국가 네트워크(National Network for Manufacturing Innovation 이하 NNMI)’를 구축하고, 지역 단위 전초 협력 클러스터 형태의 산·학·관 네트워크 제조업 혁신 연구소(Institutes for Manufacturing Innovation 이하 IMI)’**를 설립하였다(표 1).
통상정책에서도 향후 5년간 수출 두 배 확대와 200만 개 이상의 일자리 창출을 목표로 하여 수출 확대에 방점을 두는 ‘국가 수출 구상(National Export Initiative 이하 NEI)’을 발표하고, ‘환태평양경제동반자협정(TPP)’을 주도하는 등 해외시장 확대를 모색하였다. 또한 수출 확대 지원을 위해 ‘수출 진흥 내각’을 구성하여 수출 관련 이슈를 논의하고, 40년 만에 정부 기관 대표와 민간기업 대표들로 구성된 ‘대통령 직속 수출위원회’를 다시 운영하면서 민간 의견이 최대한 반영될 수 있는 환경을 조성하였다. 기업의 기술 혁신과 양질의 일자리 창출에 파급효과가 큰 연구 개발 투자 확대를 유도하기 위해, 기업에 대한 세제 혜택을 17%로 단일화하여 연구 개발 지원을 효율화하고 R&D 세제 혜택의 지속적 영구화를 추진하였다. 아울러 산업현장에서 필요로 하는 제조업 분야의 숙련된 전문 인력 확보를 위한 정책 실행 법안인 ‘Workforce Innovation and Opportunity Act(이하 WIOA)’***를 제정하여 교육훈련을 통한 우수인력 육성을 목표로 하였다.
생산기지를 해외로 이전했던 미국 기업의 리쇼어링뿐만 아니라 외국 기업의 미국 내 공장 설립과 투자를 장려하기 위해, 법인세 인하, 리쇼어링 이전 비용 보조 및 해외 아웃소싱 기업에 대한 중과세 부과 등의 정책을 추진하였다. 2011년에는 연방정부 최초로 투자유치기관인 ‘Select USA’를 설치함으로써 외국 기업들이 미국에 투자를 쉽게 할 수 있도록 제도적 장치를 마련하였다. 이렇듯 미국의 첨단 제조업 혁신정책의 많은 부분은 오마바 행정부를 통해 실행되었으며, 이후 트럼프와 바이든 행정부에서는 이러한 정책을 보완하는 수준으로 진행되었다.
* AMI에 명시된 advanced manufacturing이란 정보, 소프트웨어, 네트워킹 등의 IT 기술을 조합하거나 사용하는 것을 말하며, 물리학, 생물과학에서 새로운 물질을 만들고 활용도를 높이는 일련 행위를 의미한다.
** 산업체, 대학·전문대학, 연방 및 지방 정부 기관 간의 협력을 위한 지역 단위의 클러스터로, 2014년 예산안에 15개의 IMI 설립을 위한 10억 달러의 예산을 요청하였다.
*** WIOA: 기존의 분산된 기술교육 및 인증 프로그램을 일원화하여, 산업계에서 필요로 하는 우수인력을 체계적으로 숙련하기 위해 1998년의 Workforce Investment Act(WIA)를 수정·재승인한 내용이다.
3) 트럼프 1기 행정부의 첨단 제조 혁신정책
트럼프 행정부는 제조업 부활 정책을 지원하기 위해서 NSTC를 통해 ‘국가안보와 경제적 번영을 보장하는 산업 분야 내 미국 첨단 제조의 리더십’이라는 비전을 설정하여 정부 부처 활동 범위를 제시하였다. 이를 바탕으로 기존 첨단 제조업 지원 정책을 확대하여 첨단 제조 청사진을 수립하였고, 2018년에는 첨단 제조업 내 중소 제조 기업의 역할 확충, 제조 혁신을 위한 생태계 확대, 국방 관련 제조 기반 강화와 농어촌 지역 기반 첨단 제조 능력 강화 등의 영역별 방안을 담은 국가 ‘첨단 제조에 대한 미국의 리더십 전략’을 발표하였다.
아울러 분야별로는 지능형 제조, 미래 선도형 소재와 공정 제조, 전자기기의 설계 및 제조, 의약품 내수 제조, 그리고 농업·식품 제조 시스템 확대 구축하는 내용이 명시되어 있다. 또한 제조 인력의 교육·훈련 프로그램 촉진 방안과 숙련 인력의 기술 경력 확대와 기업 연계 방안 등도 다루고 있다. Manufacturing USA 프로그램을 통해서 실제 1,300개 이상의 회원 기업이 참여하여 20억 달러 이상의 민간 투자를 유치함으로써 270개 이상의 R&D 프로젝트를 수행하였다.
트럼프 행정부의 제조 산업을 강화하기 위한 정책 중에는 특히 통상정책이 두드러지는데 그 특징은 전통적으로 강한 산업 보호, 첨단 기술 혁신과 외부로부터 산업 사수, 집단보다는 양자 간 무역 협상 추진 등 3가지로 요약할 수 있다. 이런 산업정책은 통상정책의 다양한 수단을 통해 무역적자 폭을 줄여 국내총생산을 늘리고 생산 확대에 따른 고용증대를 달성시키는 목적을 가진다.
아울러 여기에는 국내 제조업 보호를 위해 다양한 관세를 부과하여 최대 무역 흑자국 중국 영향력 확장을 견제하고 NAFTA 재협상을 통해 무역적자를 축소하는 등의 내용이 포함된다. 이런 통상정책을 통해 오바마 정부부터 제기되어 왔던 제조업 부흥이나 미국 내 제조업 리쇼어링 및 외국 기업의 국내 이전 등을 한층 더 강력하게 실천한 것으로 볼 수 있다.
4) 바이든 행정부의 첨단 제조 혁신 정책
바이든 행정부는 정부와 기업의 협력을 바탕으로 하는 기존 MEP 프로그램을 확대하여 기업의 첨단 제조 기술 혁신 능력을 강화하고, 기존 동맹국들을 중심으로 기술 동맹을 형성하여 중국의 불법적 기술 취득을 차단하고 첨단 기술 추격을 대처하는 환경을 확대하는 산업정책을 추구하였다. 2021년에는 기존 ‘바이 아메리칸’ 기조를 유지하면서도 구체적인 국내 제조업 재건, 국내 공급망 개선 및 기후변화 대응 환경 기준 준수에 관한 내용을 제시하는 한층 더 강력해진 ‘Made in America 행정명령’에 서명하였다.
행정명령의 세부 내용은 바이 아메리칸 법의 관리 감독 기능을 강화하고, 국내 제조 물품 외 조달 요건을 엄격하게 하며, 바이 아메리칸 적용 품목을 확대하여 제조업 공급망을 미국 중심으로 재편하는 것이었다. 정부는, ‘정보기술 혁신 재단(이하 ITIF)’이 제기한 제조 시설 리쇼어링에 대한 일시적인 세제 혜택 제공의 필요성에 따라, 중국과의 경쟁우위를 확보하기 위해 경기침체 지역인 LSA* 지역으로의 리쇼어링을 유도하고 지원함으로써 국내 공급망의 안전성을 제고하였다. 또한 6천억 달러의 리쇼어링을 위한 제조업 지원금 배정, 제조업 경쟁력 강화를 위한 ‘National Institute of Manufacturing(이하 NIM)’ 신설 및 중국에 대한 의약품 의존도 축소를 위한 약품 및 의료 장비 국내 생산에 대한 인센티브 부여 법안도 제정하였다.
2021년에는 제조업 리쇼어링, 반도체 등 친환경 첨단 기술개발 및 생산 지원과 직업교육 등에 정부 주도로 약 5,800억 달러의 대규모 예산을 투입하는 것을 내용으로 하는 ‘The American Jobs Plan’을 발표하였다. 여기에 법인세를 28%로 다시 인상하고, 다국적 기업의 해외 소득세율을 기존 10.5%에서 21%로 상향하는 내용도 제시하면서, 상무부 내 제조업 공급망 관리 부서를 신설하고 자국 내 제조업 혁신과 미래 준비를 위한 투자와 인재를 확보하는 내용도 포함하였다. 같은 해 중국의 급부상에 대응하기 위해 향후 5년간 과학기술 발전, 무역, 국가안보, 산업 경쟁력, 대중국 제재 등의 분야에 약 2,000억 달러를 투자하는 내용을 담은 6개 법안으로 구성된 미국 혁신 경쟁법(United States Innovation and Competition Act 이하 USICA)도 제정하였다(표 2).
* LSA(Labor Surplus Area): 노동 잉여 지역을 말하며, 전국 대비 실업률이 평균 20% 이상 높고, 최저 실업률이 6% 이상인 지역으로 2년 주기로 미 노동부가 지정하여 발표
5) 트럼프 2기 행정부의 첨단 제조 혁신 정책
신자유주의 이념에 입각한 트럼프 2기 행정부는 작은 정부를 지향하여 국내 세금에 의한 보조금 지원 정책보다는 대외 무역에 의한 고율의 관세를 부과하는 정책을 구사하면서 국내 반도체, 배터리 등 첨단 제조업 중심의 공급망을 강력하게 구축하는 산업 혁신정책을 추구하고 있다. 특히 정책 내에는 반도체 산업 등 첨단 제조업 분야에 대해서 중국과의 우회 거래를 차단하고 첨단 기술의 현지 토착화를 방지하기 위한 수출 통제를 확대하며 중국의 경제력 확대를 강력하게 견제·대응하는 내용을 포함하고 있다. 또한 파리 기후 협정 재탈퇴 행정명령과 에너지 해방 행정명령을 발표함으로써 자국 중심의 에너지 규제 완화와 전기차 의무화를 폐지하고 우방국들과의 공급망 강화와 미국의 광물 주도권 확보를 위한 정책도 실행한다.
Ⅲ. 미국의 주요 첨단 제조정책
1) A Framework for Revitalizing American Manufacturing
오바마 행정부는 우수한 제조 기술 수준에 비해 상업화 수준이 다른 경쟁국들과 비교하여 미흡하다고 판단하고, 2009년부터 미국 제조업의 부흥과 경쟁력 강화를 위한 PCAST 등 관련 기구 설치와 ‘첨단 제조를 위한 국가 전략계획’ 수립 및 이에 따른 로드맵을 단계적으로 추진하였다. 이후 약 10개월에 걸친 작업 끝에 미국의 중장기 추진 계획에 제조업을 포함한 ‘미국 제조업 부흥을 위한 프레임워크’를 2009년 12월에 제시하였다. 프레임워크에는 국가 혁신시스템 활성화를 위한 기술개발, 인재 육성 및 제조업 환경 개선을 위한 투자 등의 7개 분야 정책과제를 제시하는 내용을 포함하였다. 7개 분야의 세부 내용은 근로자의 기술 습득 기회 제공, 새로운 기술과 비즈니스에 대한 투자, 안정적이고 효율적인 자본시장, 지역사회의 근로자 지원, 첨단 수송 인프라 투자, 공정 경쟁, 제조업 중심의 비즈니스 분위기 개선 등이다.
2) Make It In American Plan(이하 MIIA)
미국의 첨단 제조정책은 신 제조업으로의 전환과 신규 일자리 창출 등을 유기적으로 연계하여 추진되었다. 2010년 7월 오바마 행정부는 미국 내 기업들이 양질의 일자리를 창출하고 확보하기 위한 환경 조성을 목적으로 MIIA Plan을 발표하였다. 이후 국내 기업들이 합리적 가격으로 생산 자재를 구매하도록 지원하는 제조업 활성화 법률, 국내 일자리의 해외 유출 방지를 위한 해외 아웃소싱 제한 법률, 국내 제조 기업의 세금 감면, 대출 우대 법률 정책 등 20여 개의 관련 법과 정책을 추진하였다.
정부는 이후 MIIA Plan 관련 입법 활동을 근간으로 피고용인에 교육·훈련 기회를 제공하고 경력 관리 제도를 홍보하기 위한 교육 부문, 기업인에게 새로운 창업 지원을 위한 기업가정신 부문 그리고 혁신 인프라 조성과 구축 지원을 위한 인프라 부문 등 3개 핵심 항목에 관한 부가적 입법을 제안하였다. MIIA Plan은 전 제조 산업에 걸쳐 첨단 스마트화를 실현하고자 하는 것이었으며, 산·학·연·관의 협력을 통해 미국의 경제 체질과 혁신시스템을 장기적으로 개선하고자 하는 정책이었다.
3) Ensuring American Leadership in Advanced Manufacturing
2011년 6월 PCAST는 미국 제조업의 정책 방향에 대한 3가지 핵심 제안을 담은 대통령 보고서인 ‘Report to the President on Ensuring American Leadership in Advanced Manufacturing’을 발표하였다. 제안 내용으로는 먼저 상무부, 국방부, 에너지부가 주도하여 기존 첨단 제조업에 대한 구상을 보완하고, 새로운 산·학 이니셔티브를 통해 4년에 걸쳐 순차적으로 첨단 제조업 부문에 대한 지원을 연간 5억 달러에서 10억 달러로 확대하는 내용이 있었다.
또한 국내 제조 기업의 법인소득세 한계세율을 OECD 회원국이 부과하는 수준으로 낮추고, R&D 세액공제를 17%까지 인상하여 영구화하는 세제 개선 방안 내용도 포함되었다. R&D 투자 비중을 GDP 대비 3%로 확대하고, NSF, 에너지부 과학국, NIST 등이 지출하는 정부 R&D 예산도 향후 10년간 2배 이상 늘려 과학기술의 근간인 STEM 교육 강화를 위한 연구·교육·훈련에 대한 부문까지 지원이 확대되었다.
PCAST는 보고서를 통해 상무부, 국방부, 에너지부의 주도하에 미국 대통령실(이하 EOP)이 조정 역할을 수행하는 첨단 제조업의 발전을 위한 정부 차원의 ‘Advanced Manufacturing Initiative’의 출범을 권고하였다. 첨단 제조업 이니셔티브는 기술 인프라의 공유를 통해 첨단 제조업 부문의 혁신을 지원하고, 범용 기술 확대를 위한 공공과 민간 간의 파트너십 결성을 유도하며, 유망 기술 활용을 위한 응용연구 프로그램을 지원하는 것을 목표로 하였다.
아울러 PCAST는 첨단 제조를 물리학, 화학 분야에서 도출된 성과를 최첨단 소재에 응용하여 IT, ICT 분야의 발전을 촉진하기 위한 활동으로 정의하였으며, 그 범위를 새로운 생산방식과 신기술을 활용한 신제품 생산뿐만 아니라 국내 경쟁력 있는 제조업체 간의 효율적 통합에 의한 모든 생산의 과정까지 확장하였다.
4) Advanced Manufacturing Partnership(이하 AMP)
2011년 6월 PCAST의 권고로 ‘Ensuring American Leadership in Advanced Manufacturing’ 보고서 발표와 동시에 제조업 육성을 위한 ‘AMP’ 프로그램을 발표하였다. AMP는 1980년대 이후 탈제조업 현상으로 촉발된 국내 제조업 경쟁력 약화, 일자리 감소와 고용률 하락 및 경제 산업시스템의 위기 등의 주요 제조업 정책 이슈를 극복하고 차세대 제조 기술 확보를 위한 연구 개발 사업을 의미하였다. 즉 제조업 분야 고용 창출과 글로벌 경쟁력 제고를 위한 국가 차원의 전략 방안을 마련하기 위해 산·학·관 간 협력 강화 파트너십을 조성하고 신기술에 대한 투자를 촉진하며 국내 첨단 제조업의 재활성화를 도모하는 정책을 추진하는 것을 주요 목적으로 하였다.
AMP는 혁신역량 제고, 인재 육성 프로그램 확보, 사업 환경 개선 등 3개 중점 사업을 중심으로 16개의 첨단 제조 기술 관련 R&D 정책을 포함하고 있으며, 세부 정책 내용은 AMP 2.0을 통해 구체적으로 제시되고 있다. AMP 추진을 위해 제조 비용과 에너지 소비 절감을 위한 혁신적인 제조 공정 및 소재 개발에 1.2억 달러, 첨단소재 개발을 위한 인프라 구축과 연구 및 훈련에 1억 달러, 차세대 로봇 연구에 7천만 달러 그리고 국가안보 관련 국내 제조 역량 배양을 위한 혁신적 기술개발에 3억 달러를 배정하였다.
오바마 행정부는 AMP 프로그램을 기반으로, 2012년 2월에 ‘AMP 2.0’을 발표하였으며, 기존 AMP 미션을 계승하면서 신기술 개발, 제조업 인력 교육, 스마트 생산공정 구축과 관련한 신규 전략을 발굴하기 위해 산·학·노로 구성된 2기 운영위원회를 구성하였다. 이어 국내 제조 부문의 회복세를 확인하게 되면서 2013년 9월에는 AMP 2.0을 다시 개정하여 2014년에 3개 주요 기술에 대한 시범적 국가 제조 기술 전략을 수립하였고, 이후 ‘Revitalize American Manufacturing Act’로 법제화를 진행하였다. AMP 2.0에는 제조 기술의 혁신을 활성화하고, 혁신적인 인프라를 구축하며, 개발된 첨단 제조 기술을 상업화하는 내용이 포함되어 있으며, 관련 제조 기술 분야로 3D 프린팅, 디지털 제조 및 디자인, 광대역 반도체, 경량화 금속 제조, 혁신 섬유 및 작물, 유연 하이브리드 전기소자, 통합 포토닉스, 클린 에너지 등이 있다.
5) National Strategic Plan for Advanced Manufacturing
혁신 기술개발, 첨단 제조업 강화, 스마트 제품의 수출 확대 그리고 고품질 일자리 창출 등에 대한 오바마 행정부의 관심이 증대함에 따라, NSTC는 연방 첨단 제조업 R&D 프로그램 지원을 위해 ‘미국 경쟁력 재승인법’ 제102항에 근거한 ‘국가 첨단 제조업 전략계획’을 수립하였다. 국가 첨단 제조업 전략계획은 국내 첨단 제조업 현황 분석을 통해 정부 차원의 투자를 효과적으로 촉진하여 중소 제조 기업 간 생산기술 R&D 혁신 격차를 완화하는 것을 목표로 하였다. 실행을 위한 절차로 가상의 사이버 공간에서 첨단 제조 기술 관련 정보를 공유하는 종합 사이버 인프라인 ‘산업공작소’를 구축해 중앙과 지역 차원의 민·관 파트너십과 산·학·관 협력체계 환경을 조성하였다.
또한 국가안보 관련 첨단 제조업 육성을 위해서 국방부의 맨테크 프로그램을 활용하였고, 숙련 노동자를 육성하고 첨단 제조 기술에 대한 수요 대응력을 높이고자 교육·직업훈련 시스템을 개발하였다. 특히 이 교육·직업훈련 시스템은 지역사회에 기반을 둔 수습 훈련 프로그램을 지원하였으며, 제조업계 전반에서 활용·통용될 수 있는 자격 인증제도로도 그 범위가 확대되어 운영되었다. 또한 제조 설계 및 데이터 인프라와 제품의 기술 플랫폼을 부처별 조정을 통해 구축하고 첨단 제조업 R&D에 대한 민·관 투자 규모를 확대함으로써, 첨단 제조 공정과 첨단소재 개발을 촉진하여 정부 R&D 투자의 최적화를 기할 수 있었다.
6) National Network for Manufacturing Innovation(이하 NNMI)
대학 및 국가 연구소 중심 연구와 기업의 실제 생산기술 간 괴리를 해소하기 위해 PCAST는 R&D 성과가 제조업의 혁신 제품 개발로 연계될 수 있도록 제조업 분야 혁신 네트워크 구축을 제안하였고, 2013년 NSTC와 상무부 산하 Advanced Manufacturing National Program Office(이하 AMNPO)는 NNMI 프로그램 초안을 구상하였다(그림 3). NNMI 프로그램에 제조업 혁신을 위한 각 연구기관의 네트워크인 Institutes for Manufacturing Innovation(이하 IMI)를 구축하고, 이들 IMI의 선정 기준 및 활동 등의 내용을 포함하였다. 프로그램 초기에는 15개의 지역 IMI를 구축하는 것으로 시작하였으며, 이후 10년 내 45개 IMI까지 늘리는 것을 목표로 하였다. 2014년부터 NNMI 프로그램은 공식적으로 ‘Manufacturing USA’라는 명칭으로 통합되어 진행되고 있으며, 현재 Manufacturing.gov 사이트에서 모든 프로그램과 활동 정보가 제공되고 있다.
지속 가능한 첨단 제조업 혁신의 허브로서 IMI의 목적은 전방위 수준의 기술 인력을 양성하고 모든 기업의 첨단 제조 역량을 강화함으로써, 네트워크 내 모든 파트너의 능력과 잠재 역량을 향상시켜 국내 제조업의 혁신 지향적 발전이 이루어질 수 있는 토대를 마련하는 것이었다. 즉 IMI의 주요 활동 영역에는 기술개발 비용 지원에 따른 리스크 감소, 신기술의 적극적인 상용화 촉진, 다양한 제조 분야 종사자를 대상으로 한 교육 및 연수 제공, 제조업의 통상적인 문제 해결, 공급 생산망 통합 및 효율성 향상을 위한 혁신적 방법 개발, 중소 제조 기업을 위한 응용연구 활동 등이 있다.
오바마 행정부는 2014년 12월 NNMI를 실현하기 위한 ‘Revitalize American Manufacturing and Innovation Act(이하 RAMI Act)’를 마련하였는데, 여기에는 NNMI 구축에 필요한 정부가 투자해야 할 예산, 기업이 현실적으로 원하는 지원 내용, NNMI 및 IMI 추진 방안 등에 대한 세부 내용을 담고 있다. 또한 중소 제조 기업들이 NNMI 프로그램을 통해 실질적으로 혜택을 받을 수 있도록 NNMI 프로그램 지원단과 NNMI 기금을 만들 것을 규정화하였고, IMI를 미국 전역에 구축하고 네트워크화하여 대규모 자금을 투입하는 것도 핵심 내용으로 담고 있었다.
7) Manufacturing USA(Advanced Manufacturing Institutes and Network)
국내 제조 산업의 경쟁력 강화를 위해 지속 가능한 제조 기술개발과 관련 인프라 구축을 추진하고, 산·학·관 기관들을 협력 파트너로 연결하고자 하는 NNMI는 2014년 RAMI Act로 법제화되어 시행되었다. 도입 목표는 공공·민간 간 파트너십 결성을 유도하고, 첨단 제조 기술 인프라를 공유하며, 첨단 제조업에 필요한 인력의 교육·훈련 프로그램과 유망 첨단 제조 신기술 연구 프로그램을 지원함으로써 첨단 제조업에서의 혁신을 촉진하는 데 있었다. 이후 2019년 상무부가 관리하는 ‘Manufacturing USA’로 재편되어 상업화 이전 Death Valley 단계의 R&D 활동까지 지원 기술 범위를 확장하는 공공·민간 파트너십 프로그램으로 확대되었다. Manufacturing USA는 연방기관이 최대 7년 정도의 운영 비용을 지원하는 것을 포함하여 민간과 정부의 자금으로 운영되었으며, 참여기관들이 협력하여 국내 제조업 경쟁력 향상을 위한 혁신 기술의 표준화를 추진하였다.
IMI(그림 4)는 산·학·연 및 지방 정부를 연계한 파트너십을 통해 혁신생태계를 형성하여 제조 산업의 역량 강화를 위한 첨단 제조 개발 투자를 촉진하고, 제조 혁신을 위한 기반과 교육훈련 강화 및 사업 지원을 위한 지역 허브 역할을 담당하였다. 구체적으로 새로운 첨단 제조 기술의 상용화, 제조업 확대 및 공급망 통합에 필요한 응용연구·개발 프로젝트 시행, 첨단 제조에 필요한 인력에 대한 교육 및 훈련 프로그램 개발 및 시행과 중소 및 대형 제조업체와의 협력 활동 강화 등을 담당하였다.
정부는 첨단 제조 분야에서의 민·관 협력을 바탕으로 Manufacturing USA 프로그램을 통해 국내에서 개발된 기술에 대해 국내 제조업체들이 우선적으로 채택하여 상용화될 수 있도록 추진하였다. 아울러 연구소들이 교육기관과 협력하여 기술 인력 육성에 필요한 최신 첨단 제조 기술, 공정 지식, 교육과정 및 인증 프로그램을 제공할 수 있게도 하였다. 또한 중소 제조업체에 필요한 기술개발 및 상용화에 중점을 두는 NIST는 다른 민·관 협력 기반 제조업 지원 정책인 ‘제조업 확장 파트너십(이하 MEP)’과 기술개발 및 인력 양성을 중심으로 하는 응용연구를 통해 제조업 경쟁력 강화에 초점을 맞추는 Manufacturing USA 프로그램을 상호보완적으로 추진하도록 하였다.
8) Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing
정부는 신 제조 기술의 개발·이전, 제조 인력의 교육·훈련 및 연결, 제조 공급망 역량 확충 등의 목표를 갖는 ‘미국의 안보와 경제 부흥을 위한 산업 전반에 걸친 첨단 제조의 선도’라는 비전을 수립하고, 2018년에 33개의 세부 내용으로 구성된 ‘첨단 제조업 리더십 확보 전략’을 제시하였다(표 3). 특히 이는 첨단 제조업 혁신 기술력과 대외 경쟁력을 갖춘 자국의 인력이 부족하다는 인식에서 출발한 것으로, 첨단 제조 기술개발 목표에 부가하여 기술 훈련 및 교육 프로그램 등 미래 전문 제조 인력 양성을 세부 목적에 포함하고 있다.
