정책과 동향
주요국 기후변화 대응 정책이 우리 수출에 미치는 영향 - 탄소국경세를 중심으로 1
작성자 : 편집부
2021-08-25 |
조회 : 1421
I. 검토 배경
코로나19를 계기로 기후 문제의 심각성이 부각되면서 친환경·저탄소 경제로의 전환을 위한 주요국의 기후변화 대응 정책이 본격화되고 있다. 최근 주요국은 탄소중립1)을 위한 장기 계획을 잇달아 발표하고 있으며, 한국 또한 2020년 말 2050년 탄소중립을 위한 장기전략을 발표하였다.
최근 들어 EU 및 미국은 기후변화 대응 정책의 일환으로 탄소누출(Carbon Leakage)2) 문제 해결을 통해 탄소중립 목표를 실현하기 위해 수입 제품에 탄소국경세를 부과하는 방안을 추진·검토 중이다.
이처럼 주요국의 기후변화 대응 정책이 통상정책과 연계될 경우 수출의존도 및 주력 산업의 탄소집약도가 높은 우리 경제에는 부담으로 작용할 수 있다. 우리나라는 주요 선진국에 비해 탄소집약도가 높고, 주력 수출산업의 탄소 배출량이 전체 산업(농림어업 및 제조업 기준) 탄소 배출량의 80%에 달한다(<그림 1>, <그림 2>).
1) 탄소중립이란 탄소 배출량과 흡수량의 차이인 순 배출량이 0인 상태로 지구 평균 기온 상승 폭을 산업화 이전 대비 1.5°C 이내로 억제하기 위해서는 2050년경까지 탄소중립에
도달해야 한다(UN IPCC, 2018). 이에 따라 EU, 미국, 일본, 중국 등 주요국은 2050년(중국은 2060년 이전)까지 탄소중립을 달성하기 위한 계획을 발표하였다.
2) 탄소누출이란 일국이 탄소저감을 위해 탄소규제를 강화하더라도 탄소배출 집약도가 높은 산업들이 규제가 낮은 국가들로 이동하면서 이들 국가의 탄소배출이 늘어나는 현상을
의미한다.
본 고는 최근 주요국 기후변화 대응 정책의 전개 방향을 살펴보고, EU·미국 등에서 도입을 추진·검토 중인 탄소국경세가 우리나라 수출에 미칠 수 있는 영향을 점검하고자 한다. 분석 방법은 기존 연구3)에서 탄소국경세 영향 및 탄소배출과 무역과의 관계를 분석하는 데 자주 인용되는 국제산업연관분석(International Input-Output Analysis)모형을 이용하였다.
본 고의 구성은 다음과 같다. 2장에서는 기후 관련 국내외 선행연구를 ① 기후변화의 경제적 영향에 대한 연구, ② 기후변화 대응 정책의 경제적 영향에 대한 연구, ③ 기후변화 대응과 통상정책 간 연계에 관한 연구로 나누어 소개하였다. 3장에서는 최근 주요국 기후변화 대응 정책의 전개 방향을 특징별로 정리하여 간략히 설명하였다. 4장에서는 본 고에서 설정한 탄소국경세 부과 시나리오를 토대로 경로별로 수출에 미치는 영향을 분석하였다. 5장에서는 분석 결과를 정리하고 정책적 시사점을 제시하였다.
Ⅱ. 기존 연구 개관
기후변화와 관련된 연구는 여러 방면에서 다양하게 이루어지고 있으나, 본 고에서는 기후변화 및 기후변화 대응 정책의 경제적 영향에 대한 연구, 기후변화 대응과 통상정책 간 연계에 관한 연구를 위주로 살펴보았다.
1. 기후변화의 경제적 영향
UN 등의 국제기구 및 주요 연구기관들은 온실가스 배출이 현 수준으로 지속될 경우 기후변화로 초래될 경제적 피해를 추정하고 있다. 많은 연구에서 기후변화는 세계 경제성장률 하락, 인플레이션 상승 등 글로벌 실물경제에 부정적 영향을 초래하고, 금융 불안을 야기할 수 있는 것으로 분석되었다.
UN IPCC4)(2014)는 현 상태 유지 시 지구 평균온도는 2100년까지 2~5℃ 상승하고, Burke et al.(2015)는 이로 인한 농작물 피해, 토지손실, 질병 등에 따른 경제적 손실이 2100년에는 글로벌 GDP의 23%에 달할 것으로 추정하였다.
최근 들어 NGFS5)(2021)는 기온상승 및 강수량 변화 등 점진적 기후충격에 따른 세계 GDP 감소 폭이 2100년 최대 12.2%에 달할 것으로 분석한 바 있다.
국제식량정책연구소(2010)는 기후변화로 인한 농작물 공급 감소 등으로 옥수수, 쌀, 밀 등 농산물 가격이 2050년에 54~101%까지 상승할 것으로 예상하였으며, BIS(2020)는 기후변화가 실물경제에 부정적 충격으로 작용할 뿐만 아니라 금융 불안까지 초래할 수 있다고 주장하였다.
3) Shapiro(2020), Whasizu·Nakano(2021), Zhao(2015) 등 기존 연구들은 탄소국경세 또는 탄소배출과 무역과의 관계를 분석하기 위해 산업연관분석을 주로 이용하였다.
4) UN IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change)는 기후변화에 관한 정부 간 협의체이다.
5) NGFS(Network for Greening the Financial System)는 2017.12월 설립된 기후 및 환경 관련 금융 리스크관리를 위한 중앙은행 및 감독기구의 자발적 논의체로 한국은행도
2019.11월에 가입하였다.
2. 기후변화 대응 정책의 경제적 영향
기후변화에 대응하기 위하여 각국은 다양한 정책을 실행하고 있는데, 이러한 기후변화 대응 정책6)의 유효성 및 경제적 영향을 분석하고자 하는 시도가 국내·외에서 다양하게 진행되었다.
- 해외 연구
IMF 등 국제기구 및 주요국 중앙은행은 기후변화 대응 정책의 유효성 및 경제적 영향을 분석하였다. 이들 연구에 따르면, 기후변화 대응 정책은 중기적으로는 이행리스크 등으로 글로벌 경제에 부담이 될 수 있으나 장기적으로는 글로벌 기후변화 완화를 통한 긍정적 영향이 큰 것으로 분석하였다.
IMF(2020)는 기후변화 대응 정책이 세계 경제성장에 중기적으로 부정적 영향을 미칠 수 있으나, 장기적으로는 편익이 비용을 상회할 것으로 분석하였다. Kahn et al.(2019)은 글로벌 기온상승으로 세계 1인당 GDP 성장률이 2100년까지 7.2% p 하락할 수 있으나, 파리협정이 계획대로 이행될 경우 성장률 감소 폭은 1.1% p에 그칠 것으로 전망하였다.
프랑스 중앙은행(2020, 2021)은 현 상태 유지 시 기후변화로 인한 경제적 손실은 2100년 기준 전 세계 GDP의 12%에 이르나, 기후변화 대응이 성공적일 경우 부정적 영향은 크게 축소되는 것으로 분석하였다.
- 국내 연구
국내 연구의 경우 온실가스 감축 의무 이행 및 배출권거래제 도입 등 국내 기후변화 대응 정책의 경제적 영향에 대한 연구가 주류를 이루고 있다. 한국은 탄소배출 산업 비중이 높아 온실가스 감축의무 이행 과정에서 GDP가 감소하고, 물가는 상승한다는 연구 결과가 일반적이다.
기획재정부(2017, 분석기관(한국개발연구원))는 배출권거래제 도입으로 2025년 기준 GDP가 0.19~0.27% 감소하고, 소비자물가는 에너지 가격상승 등으로 0.01% 오를 것으로 추정하였다.
기획재정부·환경부(2019)는 배출권거래제 도입으로 향후 10년간 GDP는 연평균 0.028~0.082% 감소하고, 소비자물가는 0.011~0.014% 상승할 것으로 추정하였다.
3. 기후변화 대응과 통상정책 간 연계에 관한 연구
탄소배출권 거래제, 탄소세 등 개별 국가 차원의 기후변화에 대한 대응은 모든 국가가 참여하지 않을 경우 탄소누출 문제 등으로 글로벌 기후변화 대응에 한계가 있는 것으로 알려지고 있다(Felder and Rutherford(1993)). Burniaux et al.(2012), 오경수(2015) 등의 연구에 따르면, 전 세계 탄소 누출률7)은 모형에 따라 2~20% 수준인 것으로 분석되고 있다.
6) 기후변화 대응정책(Responding to Climate Change)은 온실가스 저감정책과 같은 기후변화 완화(Mitigation)와 녹색 성장 등 기후변화 적응(adaptation)을 포함한다.
7) 탄소누출률(%) = 감축 정책 시행국가 밖의 탄소배출 증가량 × 100
감축 정책 시행국가 내의 탄소배출 감소량
탄소누출 문제는 국가 간 기후변화 대응 정책 강도의 차이에 주로 기인하는 것으로 분석되고 있다. Aichele·Felbermayr (2012, 2015)은 교토의정서 발효로 약정국의 경우 탄소규제가 강화되면서 탄소배출이 감소하였으나, 탄소집약도가 높은 산업이 비약정국으로 이동하면서 이들 국가의 탄소배출은 증가하는 것으로 분석하였다.
또한 OECD가 국제산업연관표를 이용하여 국가별 수출입으로 발생하는 탄소배출량을 추정한 결과, 탄소배출 규제가 강한 미국, EU, 일본 등은 탄소 순수입국으로, 규제가 약한 중국, 러시아, 인도 등은 탄소 순수출국인 것으로 나타났다.(<그림 3>, <그림 4>)
한편 탄소누출 문제 해결을 위해 국가 간 공조 및 협력이 강조되는 가운데, 탄소배출 규제가 약한 국가들의 수출 품목에 수입관세를 부과하는 탄소국경세8)에 대한 연구가 활발하게 진행되었다.
Fischer and Fox(2012), Larch·Wanner(2017), Shapiro(2020)의 연구에 의하면, 탄소국경세는 생산구조 변화 등을 통해 글로벌 탄소 배출량을 감소시키고 탄소누출 문제 해결에 효과적일 수 있는 것으로 나타났다. 다만 El- liott et al.(2010, 2013)는 이러한 탄소국경세 부과가 글로벌 탄소 배출량 감소로 이어지기 위해서는 탄소배출이 많은 산업에 대한 각국의 수출보조금 폐지가 선행될 필요가 있다는 분석 결과를 제시하였다.
한편 Larch·Wanner(2017)는 탄소국경세가 탄소배출 산업이 집중되어 있는 신흥시장국 및 개발도상국의 무역 감소 및 후생 손실로 이어질 수 있다고 주장하였다.
8) 탄소국경세는 탄소 관세(Carbon tariff)와 혼용되어 사용되며, 국내 온실가스 배출량을 기준으로 부과하는 탄소세(Carbon tax)와는 구별되는 개념이다(한국조세연구원, 2010).
Ⅲ. 글로벌 기후변화 대응 정책의 전개 방향
최근 주요국의 기후변화 대응은 (1) 국제공조 및 다 자간 협력을 추진하고, (2) 통상정책과의 연계를 강화하는 한편, (3) 그린뉴딜 정책을 병행 추진하여 친환경 경제 전환 및 새로운 성장동력 발굴을 도모하는 방향으로 전개되는 상황이다.
1. 국제공조 및 다자간 협력을 통한 글로벌 탄소저감 목표 실현
최근 주요국은 기후변화 문제가 탄소누출 문제 등으로 일국의 대응만으로 해결하기 어렵다는 점을 인식9)하고, 글로벌 탄소저감 목표를 달성하기 위해 국제공조 및 다자간 협력을 강화하고 있다. 파리협정에 따라 미국 및 EU 등 주요국은 2050년까지 탄소중립을 실현하기 위한 국가감축목표(NDC, Nationally Determined Contribution)를 설정하고, 이를 달성하기 위한 정책을 구체화하고 있다. 우리나라도 2030년까지 탄소 배출량을 2017년 대비 24.4% 감축하는 계획을 지난해 말 발표10)하였다.(<표 1>, <표 2>)
특히 미국은 트럼프 정부 당시 파리협정에서 탈퇴하였으나, 바이든 정부 출범 이후 파리협정에 재가입하는 등 기후변화 대응에 적극적인 태도를 보이고 있다. 지난 4월 미국 주도로 열린 세계기후 정상 회담11)(2021.4.22~23)에서 각국 정상은 기후변화 대응의 시급성을 인식하고, 기후 문제 해결을 위한 국가간 공조 및 협력의 중요성을 강조하였다.
9) BIS와 프랑스 중앙은행은 기후변화가 실물 및 금융에 미치는 충격을 ‘그린 스완(Green Swan)’으로 정의하고, 국제공조 및 다자간 협력을 통한 기후변화 대응의 필요성을
강조하였다(2020.1월).
10) 정부는 금년 10월말 상향된 국가 온실가스 감축 목표를 발표할 예정이다.
11) 우리나라를 포함하여 EU, 캐나다, 중국, 인도, 일본 등 40개 국가가 참여하였다.
2. 기후변화 대응과 통상정책과의 연계를 강화
주요국은 환경규제 강화, 탄소세·탄소배출권 거래 제도 등을 통해 대내적으로 국내 탄소저감을 도모하는 한편, 대외적으로는 통상정책을 활용하여 기후변화 대응 노력이 미진한 국가들에 대한 압박을 강화하려는 움직임을 보이고 있다.
미국은 바이든 정부 출범 이후 동맹국들과의 공조12)를 통해 환경규제가 미진한 국가들에 대해 관세 등 무역제재13)를 추진하는 등 기후변화 문제 해결에 통상정책을 활용할 것임을 시사하고 있다.
이러한 미국의 움직임은 최대 탄소 배출국인 중국이 기후변화 대응에 적극 참여하도록 하는 동시에 중국과의 패권 경쟁에서 우위를 점하려는 목적 또한 있는 것으로 보인다(국립외교원 외교안보연구소, 2020.12월).
아울러 EU·미국은 탄소누출로 기후변화 대응 정책의 효과가 약화될 수 있음을 감안하여 탄소 배출국이 자국에 수출하는 제품에 수입 관세 성격의 탄소국경세(Carbon Border Tax)14)를 부과하는 방안을 추진하거나 검토 중에 있다.
탄소국경세는 EU가 탄소국경조정제도(Carbon Border Adjustment Mechanism, 이하 CBAM)의 도입15)(2023년)을 통해 2026년부터 부과16)할 예정으로 가장 적극적으로 추진하고 있으며, 미국도 도입을 검토 중에 있다.
탄소국경세는 ‘죄수의 딜레마(Prisoner’s Dillema)’ 문제로 인해 개별 국가가 기후변화 대응에 미온적인 태도를 보이면서 글로벌 탄소저감 목표 달성이 어려워지는 상황을 타개할 수 있는 수단으로 평가받고 있다. Helm et al.(2012)는 탄소국경세를 통해 각국이 기후변화 대응에 나서는 우월전략균형을 달성할 수 있다고 분석하였다(<그림 5>).
EU의 탄소국경세 도입 추진은 기후변화에 대한 대응뿐만 아니라 자국 산업 보호의 성격도 있어 이에 대응하여 여타국이 대응조치에 나설 경우 향후 글로벌 보호무역주의 기조가 강화17)될 우려가 있다.
이러한 우려에 대응하여 EU의 CBAM 도입안에는 역내 국가들이 탄소배출권의 무상할당을 단계적으로 폐지해야 한다는 내용이 포함18)되었으나 2021년 3월 유럽의회가 채택한 결의문에는 동내용이 삭제되어 자국 산업 보호라는 비판이 야기19)되고 있다.
한편 최근 존 케리 美 기후 특사는 EU의 탄소국경세 도입은 세계 경제 및 통상외교 관계에 큰 충격으로 작용할 수 있으므로 2021년 11월 유엔 기후변화 당사국총회(COP26) 회의 후에 검토할 것을 촉구하였다.
12) 『2021년 무역정책 의제 및 2020년 연례보고서』 (2021.3월)
13) WTO 일반이사회에서 미국은 기본적인 환경기준을 충족하지 못한 회원국들의 경우 자국 산업에 ‘보조금’을 지원한 것으로 간주하여 상계관세 부과를 허용하는 안을
제출하였다(2020.12월).
14) 탄소국경세는 탄소 관세(carbon tariff)와 혼용되어 사용되며, 국내 사용 화석연료 및 이를 사용한 물품 등의 온실가스 배출량을 기준으로 부과하는 탄소세(carbon tax)와는
구별된다.
15) 수입업자가 수입품 생산 시 발생하는 탄소 배출량에 대해 탄소배출권(CBAM Certificate)을 구매하는 방식으로 도입될 예정이며, 세금부과와 수출기업의 상대가격이
상승하는 효과는 동일하다.
16) 전환 기간(2023~2025년) 동안 수입업자는 수입품 생산 시 발생하는 탄소 배출량 및 旣 납부한 탄소 비용에 대해 분기별 신고하고, 2026년부터 탄소 배출량에 대한
탄소배출권을 구매하여야 한다.
17) 한국조세연구원(2010)은 탄소국경세가 글로벌 탄소 저감을 위해 추진할 수 있으나 실제로는 자국 산업 보호를 위한 보호무역 성격이 강하다는 점을 주장하였고,
영국의 저널리스트 Martin Wolf(2021.5월)는 탄소중립을 위해서 탄소국경세 도입이 필요하나 보호무역 조장 등으로 글로벌 마찰이 일어날 수 있음을 주장하기도 하였다.
18) 탄소국경세 부과와 탄소배출권 무상할당은 세계무역기구(WTO)가 금지하는 ‘이중 보호’에 해당함에 따라 WTO 협정에 부합하기 위해서는 무상할당 폐지가 필수적이다.
19) 다만 최근 발표된 EU의 온실가스 배출 감축 목표 패키지(Fit for 55)에는 CBAM의 단계적 도입과 탄소배출권 무상할당의 단계적 폐지안이 포함되었다(7.14일).
3. 그린뉴딜 정책으로 친환경 경제 전환
한편 주요국은 탄소저감 정책과 함께 친환경 경제로의 전환을 위한 그린뉴딜(Green New Deal)20) 정책을 병행 추진함으로써 이행리스크의 부작용을 최소화하고 새로운 성장동력 발굴을 도모하고 있다.
미국은 바이든 정부 출범 이후 기후변화 대응을 통해 신규 일자리를 창출하기 위해 친환경 인프라 구축, 청정에너지 경제로의 전환 등에 향후 2.2조 달러를 투자할 계획을 발표하였다(American Jobs Plan, 2021.3월).
EU는 새로운 성장 전략으로서 그린딜 정책을 발표(2019.12월)하였고, 온실가스 감출 뿐만 아니라 수송, 농식품 분야 등의 친환경성 제고를 위해 1조 유로를 투자할 계획이다. 세계 최대 온실가스 배출국인 중국 또한 녹색성장·新인프라 정책을 통해 재생에너지 공급, 친환경차 및 전기차 충전소 보급 확대 등의 친환경 정책을 추진하고 있다(<표 3>, <표 4>).
20) 그린뉴딜이라는 단어는 Thomas Friedman의 뉴욕타임스 칼럼(2007.1월) 및 저서 『코드 그린』에서 유래되었는데, 그는 과거 미국의 뉴딜정책에 착안하여 ‘그린뉴딜’을 통해 청정에너지 산업에 투자하여 경제를 부흥시켜야 한다고 주장하였다. 그린뉴딜에 대한 논의는 글로벌 금융위기 이후 경기 회복과 기후변화를 고려한 지속 가능한 성장을 도모하기 위해 시작되었으나, 최근에는 신성장동력 발굴 수단으로서 정책 목적이 확대되었다(대외경제정책연구원(2020.8월), KDB산업은행 미래전략연구소(2020.10월)).
